Закон 3260: золотий ключ до кредитних дверей МВФ

Партнер нашої компанії Олег Паракуда у своїй колонці на thepage.ua розповів про закон № 3260 як золотий ключ до кредитних дверей МВФ.

На найближчому позачерговому засіданні Верховна Рада, крім проєктів законів, спрямованих на подолання впливу епідемії COVID-19, має розглянути так званий «Приватбанківський» законопроєкт.

Від нього багато в чому залежить доля фінансового сектору української економіки. Спробуємо розібратись, про що цей проєкт закону та чому він настільки важливий.

Передісторія

18 грудня 2016 року Нацбанк ухвалив рішення про націоналізацію Приватбанку у зв’язку з його неплатоспроможністю. Ставши одноособовим власником банку, держава мала здійснити його дофінансування, щоб забезпечити стабільність банківської системи. Загалом на Приватбанк пішло близько 150 млрд грн – це близько $5,5 млрд. До речі, саме стільки Україна розраховує отримати від МВФ цього року.

Однак через два роки судових розглядів, у квітні 2019 року, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив рішення про незаконність націоналізації Приватбанку.

Це зі свого боку тягне необхідність повернення банку його колишнім власникам та ще й виплату компенсацій на їх користь за завдані незручності.

Цікаво, що текст рішення віднесено до категорії, що не підлягає опублікуванню, а тому мотивація такого рішення та його резолютивна частина все ще залишаються загадкою для українського суспільства.

Такий варіант розвитку подій явно не міг сподобатися міжнародним кредиторам. Адже гроші вони дають на забезпечення стабільності макроекономічної ситуації в Україні, а не на компенсацію порушених прав приватних осіб.

Враховуючи невідповідність чинного законодавства економічним викликам, що стоять перед Україною сьогодні, існує нагальна необхідність законодавчої модернізації механізму виведення банків з ринку: визнання їх неплатоспроможними, введення тимчасової адміністрації та ліквідації.

На початку грудня минулого року аналогічний, погоджений з Міжнародним валютним фондом законопроєкт вже виносився на розгляд Ради під № 2571.

Однак тоді комітет ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики вирішив «відкорегувати» документ, що дуже не сподобалось міжнародним кредиторам і відклало його розгляд. Після відставки уряду Гончарука, не пройшовши перше читання, його було повернуто, і тепер новому уряду довелось починати все заново.

Цікаво, що цей проєкт закону має аж чотири альтернативні варіанти, редакція яких не погоджена з МВФ. І головною інтригою майбутнього голосування є те, чи не сплутають депутати редакції та чи зможуть підтримати необхідну?

Тож про що закон?

Незважаючи на те, що в проєкті закону жодного разу не вживається власна назва хоча б одного з ліквідованих чи націоналізованих банків, всі чудово знають бенефіціарів, яким проєкт закону має завдячувати своєю появою.

Основною тезою, що проходить практично через увесь проєкт, є «неможливість повернення банку його попереднім власникам після визнання його неплатоспроможним, введення тимчасової адміністрації та прийняття рішення про ліквідацію».

Для цього законодавці вносять пакет поправок до Цивільного, Кримінального, Цивільного та Господарського процесуальних кодексів, Кодексу адміністративного судочинства, а також спеціальних законів: Закону України «Про банки та банківську діяльність», Закону України «Про Національний банк України», Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та ряду інших.

З основного, що запроваджується у разі прийняття Закону:

– заборона на зупинення чи припинення розпочатої процедури виведення банку з ринку навіть у випадку скасування індивідуальних актів Національного банку України та інших уповноважених органів, що стали підставою для її початку;

– скорочуються законодавчо встановлений строк звернення до суду до трьох календарних місяців з моменту прийняття згаданих індивідуальних актів. Запроваджується граничність та неможливість поновлення відповідного строку;

– забороняється забезпечувати позов шляхом зупинення індивідуальних актів Мінфіну, прийнятих на виконання рішень Кабінету міністрів України про участь держави у виведенні неплатоспроможного банку з ринку; рішень Національного банку України про визнання банку неплатоспроможним; рішень Фонду гарантування вкладів при здійсненні тимчасової адміністрації та ліквідації банку; заборони їх посадовим та службовим особам утримуватися від дій, які випливають з акта індивідуальної дії;

– визнання протиправними (незаконними) та скасування згаданих індивідуальних актів не відновлює того становища банку, яке існувало до прийняття відповідного рішення, та не відновлює становища осіб, які були учасниками банку;

– визнання протиправними (незаконними) та скасування згаданих індивідуальних актів не може бути підставою для визнання недійсними/нечинними чи протиправними будь-яких рішень та правочинів, інших дій, прийнятих, вчинених та допущених у процедурі виведення неплатоспроможного банку чи його ліквідації;

– визнання протиправними (незаконними) та скасування згаданих індивідуальних актів не породжує будь-яких прав в осіб, які були учасниками банку, крім права на відшкодування завданої шкоди.

Об’єктивно кажучи, запропоновані новели є доволі двоякими, особливо в українських реаліях, де рішення органів державної влади не завжди базуються на букві закону чи принципі верховенства права.

Після ухвалення цього законопроєкту Нацбанк, Мінфін та інші уповноважені органи державної влади зможуть ухвалювати рішення щодо банків у відповідності до нової модернізованої процедури. І в разі протиправності таких рішень учасники банків фактично будуть позбавлені одного з основних способів захисту порушеного права власника – повернення незаконно відчужених активів/майна поза їхньою волею.

З іншого боку, закріплення на рівні закону імунітету рішень згаданих державних органів від перегляду судовою владою є обмеженням конституційного права на судовий захист, що фактично гарантуватиме незмінність (бетонуватиме) рішення регуляторів на фінансовому ринку щодо визнання банків неплатоспроможними, введення до них тимчасової адміністрації та їх ліквідації.

Однак чи може закон писатися під ідеальних чиновників, які ніколи не помиляються?

Водночас запропонований проєкт закону однозначно відіграватиме профілактичну функцію, будучи «сигналом»/«жовтою карткою» для власників усіх банків — нагадуванням про необхідність неухильного подальшого дотримання вимог банківського законодавства.

Варто зазначити, що і без прийняття запропонованих змін до законодавства Нацбанк не поспішав виконувати рішення судів про поновлення ліцензії банкам, рішення про ліквідацію яких були визнані протиправними.

Єдиним дозволеним способом захисту порушеного права, що залишиться для ексвласників банку після ухвалення проєкту закону, буде відшкодування завданої шкоди та відшкодування упущеної вигоди прийнятим протиправним рішенням. Чи забезпечує запропонований проєкт гарантії непорушності права власності, визначеної Конституцією?

Ексклюзивна компенсація колишньому учаснику банку можлива лише за умови виконання доволі жорстких умов. По-перше, обов’язок доведення, який, згідно із загальним правилом в адміністративному процесі, лежить на відповідачеві, у спорах між ексвласниками банків та НБУ пропонується покласти на позивача – ексвласник має в окремому судовому процесі довести та обґрунтувати свої вимоги аудиторськими висновками міжнародних компаній зі списку Нацбанку.

Щодо упущеної вигоди все ще складніше – її відшкодування можливе лише за умови, якщо вона не врахована під час оцінки реальних збитків.

Для унеможливлення збагачення власників за рахунок компенсацій від НБУ в проєкті закону пропонується внести новелу, відповідно до якої на «день врегулювання» (дати обрахунку, з якої виникає право на компенсацію) повинні вираховуватися суми будь-якої фінансової підтримки.

Зокрема, стабілізаційні кредити, рефінансування або інші кредити, надані Національним банком України як кредитором останньої надії. А фінансова позиція банку повинна оцінюватись з урахуванням фінансових втрат банку, яких він зазнав би внаслідок здійснення (повернення) таких платежів.

Другою складно виконуваною вимогою для ексвласників банків є необхідність переоцінки фінансової позиції банку на «день врегулювання». Тобто після умовного повернення НБУ всіх кредитів має відбутися переоцінка дотримання банком нормативів: якщо вони порушені – компенсації не буде.

Якщо розмір активів банку все-таки перевищуватиме розмір зобов’язань, то таке перевищення все ще не буде достатнім доказом, що акції банку чогось варті.

Фактично звуження кола способів захисту прав колишніх власників банків доповнюється запровадженням доволі непростої процедури обрахунку розміру компенсації за протиправно вилучені активи.

Зважаючи на потенційну відсутність/обмеження/заборону відповідного регулювання інших способів захисту порушених прав власників банків на рівні національного закону, державі треба готуватися до появи значної кількості скарг до Європейського суду з прав людини.

Серед іншого, проєкт закону 3260 передбачає посилення вимог у питанні дотримання нормативів та відповідальності за їх порушення для банків. Якщо в минулому банки визнавалися «проблемними» у разі порушення вимог щодо розміру капіталу більш ніж на 5% протягом місяця, то, відповідно до нових правил, до проблемних відноситимуть за будь-яке порушення нормативу адекватності капіталу протягом 30 календарних днів поспіль.

Крім того, проєктом значно скорочується строк на подолання банками фінансових труднощів. Раніше вони мали 180 днів перед тим, як будуть визнані неплатоспроможними, тепер – лише 90.

Закон також запроваджує механізм націоналізації банків державою та виведення державних банків з ринку. Цікаво, що для державних банків процедура буде дещо відмінною, ніж для приватних – їхні активи будуть передаватись іншим державним банкам.

Розробники проєкту закону не забули запропонувати віднести до посад керівників банків голову та членів наглядових рад, яких відтепер пропонується погоджувати з Національним банком України. Таке нововведення, напевно, пов’язане із недавнім непогодженням на рівні регулятора новообраних членів наглядової ради одного з державних банків та відсутності належного закріплення відповідного повноваження регулятора на рівні закону.

Чому це важливо?

За останні роки в Україні збанкрутувало близько сотні банків. Частина власників з цим змирилась, частина цього умисно добивалась. Однак були й ті, хто не сприйняв нових офіційних правил гри, запроваджених регулятором, та не привів свою діяльність у відповідність до нових вимог. Тобто, фактично зловживаючи правами власника, порушував банківське законодавство, будучи впевненим, що в будь-який момент забезпечить своєму банку status quo, тримаючи в заручниках мільйони вкладників та клієнтів банку.

Враховуючи кількість державних грошей, вкладених у банки, що були виведені з ринку державою; обставини та події, що супроводжували процес виведення; потенційну наявність причинно-наслідкового зв’язку між діями менеджменту та власників банку і фінансовим станом установ, подальша зміна власника-держави в таких банках повинна відбуватися виключно через процедуру часткової або повної приватизації.

Очевидно, було б несправедливо державі повертати банки ексвласникам, враховуючи «особливо ефективний» попередній досвід управління. Лише така подальша послідовність може створити умови для входження до складу учасників таких банків міжнародних фінансових організацій та іноземних портфельних інвесторів, що гарантуватиме мільйонам вкладників банків можливість повернення їхніх депозитів та економічний ріст.

Необхідною умовою вдалого проходження країною економічної кризи є законодавча модернізація процедури виведення неплатоспроможних банків з ринку. Існуюча модель на практиці показала свою недосконалість, що може призвести до невідворотних наслідків для усього фінансового сектору.

Безсумнівно, без формування якісно нового рівня правової культури як власників банків, так і регулятора банківської системи і без прийняття рішень органами виконавчої, судової влади, керуючись виключно принципом верховенства права, жодна законодавча модернізація не досягне бажаного результату.

Звісно, нормативне врегулювання цієї проблеми не може не турбувати найбільшого кредитора нашої держави — Міжнародний валютний фонд, який однією з основних умов подальшої співпраці з українською владою артикулює саме відповідні зміни.

Бо будь-які подальші багатомільярдні вливання у вітчизняну фінансову систему від іноземних кредиторів будуть малоефективними за умови наявності законодавчих можливостей для зловживання з боку власників банку та відсутності справедливого балансу інтересів між власниками банку, державою та мільйонами фізичних і юридичних осіб – клієнтів банку.

З урахуванням того, що світ зіткнувся з епідемією COVID-19 та породженою нею економічною кризою, кошти МВФ є вкрай потрібними для вітчизняної економіки. У випадку виконання вимог МВФ Україна має отримати $5,5 млрд допомоги, з яких близько половини мають бути надані першим траншем найближчим часом.

Окрім того, досягнення порозуміння з кредиторами дозволить українцям розраховувати на екстрені вливання для підтримання економіки на період карантину. А це, згідно з різними даними, додатково ще $2,5-5 млрд.

Навіщо Україні ці гроші? Вони потрібні для поповнення резервів Національного банку України. Без них вітчизняну валюту може очікувати галопуюча інфляція та девальвація. Співпраця з МВФ є знаковою подією та сигналом для залучення іноземних інвестицій.

На жаль, без грошей МВФ в умовах міжнародної економічної кризи економіка України не може розраховувати навіть на мінімальне зростання. Тому прийняття проєкту закону 3260 є для нас практично безальтернативним. Відкритими залишаються тільки два питання – коли і в якій редакції?